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国务院反垄断专家:《反垄断法》对行政垄断很无奈

2012年01月03日 07:23
来源:南方都市报 作者:杜强

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南都:这次反垄断调查的意义在哪里?有人希望对电信和联通的调查能够向其他行业扩展,例如石油领域,认为此次调查是一种信号,你怎么看?

王晓晔:这个调查确实是一个信号。即它首先告诉国有大企业,如果它们违反《反垄断法》,也会受到反垄断执法机关的调查。另外,这个调查也是给社会的一个信号,即《反垄断法》是要公平地适用于所有的市场主体,而不管它们的国籍,也不管它们的所有制如何。

但是,《反垄断法》不能适用于国家的行为。例如,中石油和中石化产品的价格是由发改委代表国家或中央政府制定的,这种情况下,《反垄断法》适用的空间和范围就非常小,即《反垄断法》不能管中央政府的定价行为。当然,政府制定的价格是否公平合理,这另当别论。

对上级管下级垄断向来持怀疑态度

南都:此次事件也引起大家对行政垄断的关注。《反垄断法》对滥用行政权力限制竞争的规定是“由上级机关责令改正”,但有声音质疑说,破除根深蒂固的行政垄断,怎么能寄希望于上级机关的责令改正?

王晓晔:我对此也强烈呼吁,上级机关来管下级机关的垄断行为,这种规定是很差的。行政垄断从部门来说都是保护国有企业,从地方来说是保护本地企业。因此,政府的上级机关和下级机关一般也有经济方面的利益关系,尤其是地方保护,因为本地企业是地方政府财政收入的来源。因此,我对上级机关能不能管下级机关的垄断问题,向来持怀疑的态度。

南都:国有垄断企业的监管情况如何?既然不宜由其上级机关进行,那么应该如何实施?

王晓晔:中国的国有垄断企业一般都有行业监管。然而,这些监管机构和被监管的企业往往存在某种利益的关系。这种情况下,如果我们依靠监管机构对国有企业的垄断行为进行查处,这个期望有时就有点太高。监管机构应该是中立的,如果不能中立,就会偏向某些企业,损害另一些企业的利益。

中国的监管机构,以电信业为例,过去是信息产业部,现在是工信部。作为电信业的监管机构,中立性应该画一个问号。比如,中国联通中国移动中国电信,这些国有企业的高管和政府部门的联系千丝万缕。信息产业部或者工信部的官员,可能过去是或者将来是这些企业的高管,这种情况下让他们作为监管者保持中立是比较难的。

如果监管国有大企业的市场竞争行为,靠其上级机构是不行的,反垄断执法机关非常重要。电信和联通的整改承诺现在除了提及到《反垄断法》,还提到《电信条例》,我感觉这两个企业也想依据电信法来解决问题,这就涉及监管机构和《反垄断法》执法机关之间的关系。我认为,这个案子的管辖权无疑属于《反垄断法》执法机关,因为它不是涉及国家的定价,而是企业对竞争对手的定价,涉及市场竞争,管辖权应该属于反垄断机关。

行政垄断对市场竞争是重要制约因素

南都:如何看待行政垄断对国民经济和市场竞争的影响?

王晓晔:行政垄断是指政府用行政手段限制竞争,比如地方保护,限制外地产品进入本地市场等。行政垄断都是政府保护和自己利益有关的企业,或者自己下属的企业,这样就不公平地排除、限制竞争,是应该坚决反对的。对于非自然形成的垄断,比如政府授权中石油、中石化等几家企业经营石油产品,这种垄断可以叫国家垄断,这也是对竞争的干预、限制、排除,对国家经济发展是没有好处的。

南都:那么对行政垄断带来的限制竞争等问题应该如何破解?

王晓晔:对行政垄断问题,我写了很多文章,有时候也觉得很无奈。行政垄断涉及国家的体制问题,单靠《反垄断法》是不行的,《反垄断法》没有足够大的权力反对行政垄断,反对政府不合理的限制竞争行为。反垄断法对地方保护问题也做了禁止性的规定,但是反垄断执法机关只是可以给违法机关的上级政府部门提出建议。然而,如果上级政府部门不接受建议怎么办?这就是说,反垄断执法机关对行政垄断可以发挥一些作用,但作用很有限。

行政垄断对我国的市场竞争是一个重要的制约因素。如何有效地规范行政垄断,是我们必须要考虑的问题。

如果违法企业高管是部级,如何处理?

南都:《反垄断法》2008年正式实施至今已经三年,有声音认为对民企管得比较多,这次对国企是第一次,是否存在这种情况?你如何评价《反垄断法》实施三年来的效果?

王晓晔:中国电信和中国联通的案子不是第一个涉及国有企业的案子。商务部已经处理过涉及到国有企业的案子了,不过这种案子不是很多。中国电信和联通是第一起有影响力的涉及国有企业的案子。

中国反垄断法有三个行政执法机关:商务部负责经营者集中的申报和审查,发改委负责与价格有关的垄断案件,国家工商总局负责商务部和发改委管辖之外的案件。《反垄断法》第五十条规定,垄断案件受害人可以到法院要求民事损害赔偿。因此,人民法院也是执行反垄断法的重要机构。

三年在历史的长河中是一个比较短的时间。尽管《反垄断法》在中国是一个新的法律制度,但是反垄断法执法三年的成果非常显著。商务部已经审理了300多起经营者集中的申报,大约97%的申报是无条件批准的。发改委也处理了一些价格卡特尔(cartel,垄断组织形式之一)的案件。还有就是工商局,2011年处理了一个价格卡特尔案子。但是,案子还不是特别多。

法院受理过40多起反垄断民事诉讼,因此法院也发挥了比较重要的作用。但是在法院处理的案子中,很多都是驳回了原告,有些是当事人撤诉,还有和解的,正经的法院判决不是很多。

南都:《反垄断法》由发改委、商务部和工商总局三家来执行,国际上是比较少见的,这种分割的利弊如何?

王晓晔:好处是这些反垄断执法机关之间有竞争,竞争有助于提高效率。然而,反垄断执法应该有一个统一的机构,因为职权划分到不同的部门,有时可能会出现管辖权的冲突。比如有时候,一个案子涉及一个垄断企业,它可能既有价格问题,又有非价格问题。最重要的一个问题是,反垄断执法机关有三家,但具体执行反垄断法的不过是局级机构,比如商务部的反垄断局,一个局的地位和权威就不够大。如果三家反垄断执法机关合成一家,我希望这个机构直属国务院,成为一个部级机构。《反垄断法》管的案子都是很重要的案子,比如电信和联通的案子,或者跨国公司的案子,如果执法机关的地位不够高,独立性就不够,有时就难以处理一些大案。例如,当违法企业的高管具有部长的级别,执法机关处理起来有时就有难度。

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[责任编辑:唐穗英] 标签:反垄断法 联通 行政垄断
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