学者：出租车业改革从放松数量监管开始

原标题：出租车业改革，从放松数量管制开始

出租车行业应当进行改革，已经成为共识。在5月份国务院发布《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》(国发〔2015〕26号)中也指出，今年要“出台深化出租汽车行业改革指导意见。”尽管改革已成为共识，但出租车业到底如何改，分歧依然很大。

在考察这些分歧之前，我们有必要回答一个问题，目前约束出租车行业进一步发展的症结在哪里？在笔者看来，是严格的数量管制使得出租汽车既不能满足消费者的需求，同时固定数量和巨大需求之间的缺口又使得原本不该具有价值的牌照急遽升值，这种升值又在某种程度上恶化了出租汽车行业中作为雇员的司机的利益--他们必须承受更加高昂的份子钱；而份子钱的高涨又使得整个行业都有激励来固定牌照制度，因为司机担心新增加的从业者会分流其收入，而牌照拥有者会担忧其资产价格贬值。

也正是如此，我们会发现一个非常有意思的现象，尽管出租车司机抱怨工作辛苦、收入低，但他们却是目前数量管制的最坚定支持者，他们最希望做的是减少份子钱，或者自己成为牌照的拥有者，而绝不支持开放牌照。因此，每当城市要放松数量管制--也就是增加出租车运营数量时，就会有大量司机以各种形式抗议；在各个城市举行的有关增加出租车数量的听证会上，当其他所有人都要求增加出租车数量时，只有出租车司机在反对。或许正是基于此考虑，各地在增加出租车数量时都非常谨慎，甚至有很多城市已经10来年没有增加。

当然，出租车行业的数量管制并非是中国特色，而是很多国家和地区的通病。在美国纽约，出租车数量曾经维持60年没有变化，严格的数量管制产生了两个后果，一是巡游服务明显短缺，从而导致各种各样的“非法出租车”；二是牌照越来越具有资产属性，2014年，纽约可以用于巡游的出租车牌照价格曾经上涨至100万美元，尽管现在有所回落，但还是维持在70万美元以上。正是因为牌照租值巨大，其已经成为一种投资产品，纽约有专门的经纪人、投资顾问和贷款人为购买牌照提供服务，甚至还有一家专门提供融资服务的公司在纳斯达克交易所上市，其股票代码就是TAXI。

和纽约相比，中国出租车行业的部门利益固化还不是很明显，绝大多数城市都明令禁止营运许可证转让--当然，在私下的操作过程中会以购买公司股份的方式进行。而不少城市如广州还禁止个体经营的出租车牌照转让，这在无形中防止了牌照的资产化，为今后可能的放松数量管制减缓了利益冲击。更为重要的是，尽管很多出租车公司的运营牌照是通过“价高者得”的拍卖方式获得，但还有很大一部分公司所拥有的牌照是无偿获得的，早在2004年，《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发〔2004〕81号)就提出要“认真清理出租汽车经营权有偿出让”，“逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式，防止单纯追求提高经营权收益的行为”。

同时，我们还要注意的是，在最早期获得出租车经营许可权的那一部分个体司机，实际上并不需要支付巨额的牌照费用--因为上世纪80年代出租车兴起时还是一个没有准入门槛的行业，这为今后可能的改革提供了空间。我们不妨以杭州为例，1995年之前获得的出租车经营许可权都是无偿取得，而且也未限定具体使用年限；直到1995年开始，才采取竞投等形式限量发展出租车，并实行有偿使用，先后以11万-38万元的价格几次竞拍，使用期限10年。2001年5月18日，杭州市政府决定从5月25日起，对市区3675辆在1995年之前经行政审批、无偿取得经营权的小型客运出租车，实施有偿使用，每辆收取有偿使用费3万元，经营权证使用期为10年。为此，在1995年以前就已获得经营权的688名出租车司机向杭州市中级人民法院提请行政诉讼，要求确认市政府征收经营许可权证费用违法。但杭州市中级人民法院的判决表明，原告方的诉讼请求无事实和法律依据。

杭州案例给我们一个启示，既然政府可以对此前无偿获得出租车经营许可权的经营户征收有偿使用费，那么今后是不是也可以放开数量管制而无需予以补偿？对于此，存在两种选择，补偿或不予补偿。很多人支持补偿是因为《行政许可法》第八条的规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”那么，放松数量管制是不是属于改变已经生效的行政许可？笔者认为不是。一个很重要的原因在于，即便在放松数量管制之后，原有出租车经营许可权还是可以在法定期限内运营。假如说任何一个增加从业者数量的决定都要补偿，那么第一批获得经营许可权的企业就有了寻租空间。事实上，这并不只是针对出租车行业，而是各个行业都存在的现象，出租车行业从业者并不应该例外。

更为重要的是，若给予补偿还会形成一种道德风险，有学者考察澳大利亚出租车管制实践得出这样一个结论：“获得补偿的预期将鼓励牌照持有人高估其牌照价值，牌照交易将越发活跃，价格将越发高涨，结果势必提高补偿难度和费用。倾向于补偿的举措更可能会成为未来放松管制、扩大竞争的障碍。”

同时还必须关注的一个现象是，那些以竞价方式从政府手中获得出租车经营许可权的公司和个人，绝大多数已经超过了10年以上的经营期限，市场已经给予其充分的回报。而那些在二手市场依转让而获得的经营权，更是要为其决策风险承担责任。总之，目前放松数量管制，并未侵犯原有经营者的利益，同时也是确保消费者权益的重要方式，何乐而不为？

傅蔚冈(学者，上海金融与法律研究院执行院长)