新冠疫情后，美国大学生追求上岸吗？

作者：顾白鲸，题图来自：AI生成

一、美国的公务员制度发展简史

美国的公务员系统是在建国后的政治实践和对欧陆政治文明继承的双重作用下形成的一套独特系统，在美国建立现代公务员体制的过程中，马克斯·韦伯的科层制理论和泰勒的科学管理理论都起到了非常大的影响。

19世纪20年代美国公务员（文官）的数量大约一万人，当时美国尚无专门的政府官员管理机构，公务人员的来源主要是有名望、资产和品行的绅士阶层，公务员的录用和评价基本全凭长官的个人意志和私人关系，这一时期也被称为“士绅时期”。

随着独立战争结束，亚历山大·汉密尔顿为首的联邦党和托马斯·杰斐逊为首的反联邦党在党派的政治倾轧中相互任命党内的亲信进入政府系统中，这一时期也被称为“党派分肥”时期。

美国公务员制度对欧陆文官制度的延续性体现在1883年美国国会通过了《彭德尔顿法》，这项法案由共和党议员彭德尔顿于1883年向国会提交，法案又名《文官员制度法案》，美国借鉴英国文官制度的基础上，第一次以法案的形式确立了联邦政府文官制度的三项基本原则：竞争考试、职务常任和政治中立，并将上述三项原则法制化成为美国文官制度的基本原则。

比较典型的比如政治中立原则，要求公务员不得筹集政治资金，在参与竞选前必须辞去公职。其中还提出了公务员的功绩晋升的原则，从1905年开始由西奥多·罗斯福开始推进政府部门的绩效考核，直到1920年在威尔逊任职总统期间开始全面推行常态化的公务员绩效考评。1923年美国又通过了《职位分类法》，为联邦公务员收入等级体系和按照工作表现支付绩效薪酬建立了基础。

1950年的《工作考绩法》开始对公务员的考核内容、方法和等级进行了明确规定。但是战后的人口爆炸和经济迅速增长让机构臃肿效率低下的公务员系统仍然不能让民众满意，因此在1978年，美国国会通过了《文官制度改革法》，法案重新设定了覆盖全体政府雇员的绩效评价体系，绩效评价体系以一种制度形式首先对经合组织国家产生了影响，然后对全球各地的公务员制度改革产生了非常深度的影响。

但是此时美国的高级公务员并未完全实现公务员政治中立的设计愿景，大约有八千名高级政府长官所拥有的权力和行动能力在政治与非政治的界限中非常模糊，加之总统对高级政府人员的任命权，各种利益团体对高级公务员的游说，政治集团与高级公务员各种层面的关系网络和利益置换成为民主政治的隐性议程，所以此时的高级公务员系统有相当的政治影响力，而且很大程度难以实现政治中立的目标。

当前美国现行的公务员系统与1978年公务员系统基本一致，区别是新的公务员系统增加了退休制度和职位分类制度。1990年美国国会通过了《联邦雇员薪酬可比法案（Federal Employees Pay Comparability Act of 1990，FEPCA）》，法案成立薪酬调节委员会，从两个层面解决公务员系统工资问题，首先解决联邦行政部门公务员工资落后于市场私营部门工资的问题，其次是通过劳工部的就业成本指数解决地区工资不平衡的问题。

在马克斯·韦伯看来，以理性化形式科层制的出现深刻体现了现代化过程中理性目标造成非理性意外后果的特性。美国的公务员制度与政党政治根深蒂固地纠缠在一起，即使美国已经建立了非常复杂繁复的公务员绩效考评系统，但是随着美国民主和共和左右两党的政治撕裂与美国社会的价值对抗越来越严重，原本以政治中立为首要原则的公务员系统也不能在美国社会的政治和社会对抗之中置身事外。

2025年1月，随着特朗普当选，特朗普立即开始着手落地期施政纲领其中之一，重新改革美国的公务员系统，他委任艾隆·马斯克成立了政府效率促进部（Department of Government Efficiency），部门的主要目标是缩减联邦雇员数量降低两帮预算和支出，目标为每年消减2万亿美元的开支。

由表7-1可见，美国联邦雇佣的文职公务员数量从2015年开始从209万扩充至218万人，总体上是呈上涨趋势，从上世纪1940年代以来更长的历史分期数据来看美国的公务员数量同样处于增长趋势，这无疑为美国政府增加了比较大的负担，并且在原有的私营部门的二元劳动力市场分割之外创造了新的占据优势的主要劳动力市场。

表1美国公务员雇佣数量（2016-2022） 数据来源：Office of Personnel Management (OPM)， FedScope， http://www.fedscope.opm.gov转引自《Federal Workforce Statistics Sources:OPM and OMB》

图1 美国联邦雇员数量 1939-2023年，单位（人） 数据来源：美国劳工部劳工统计局U.S. Department of Labor Bureau of Labor Statisticshttps://data.bls.gov/dataViewer/view/timeseries/CES9091000001

二、美国的公务员收入和非公收入差距

在美国整体的就业人口中，从2000年以来联邦雇员（公务员）承载的就业大约占比2%左右，但是美国公务员比较优越的福利待遇和工资系统给美国政府的财政造成了比较重的负担。

当前美国公务员的工资和福利待遇是一套非常复杂精细的系统，大体来说美国公务员的通用计划（General Schedule）职级和收入系统覆盖了美国联邦政府大部分雇员，被该系统管理公务员职业分为十五个职级，每个等级有10个等级（步骤1~10），每个等级能够增长的工资额度大约相当于员工工资的3%。分级内工资增长根据公务员的绩效表现和工作时长决定（分级1~3为1年，分级4~6为2年，分级7~9为3年）。一般情况下，其中一个职级中，从第1级晋升到第10级需要18年的时间，表现优异的员工可能得到额外的晋升（最多每年一次）。

在福利方面除了基本的医疗、社会保险之外，还能享受包括家庭财政资讯、贷款优惠、工作时间置换休假、法定休假等各类福利。而且美国联邦政府会将大量低薪工作进行短期的外包，上述待遇优厚的薪资和福利能够享受的人群都属于部门的专业技术人员和高级管理人员，换而言之美国的公务员系统也存在类似于我国编制内人员和编制外合同工的模式，这也是图1中在多个时期会出现联邦公务员数量突然增长然后突然下降的原因。

经济学家克里斯·爱德华兹发现美国的联邦雇员收入与私营部门存在较大的收入差距，根据美国经济统计局数据，2018年联邦文职人员的年平均工资为94463美元，全美1.18亿私营部门员工的年平均工资为63306美元，联邦雇佣人员的工资比私营部门高出80%。在各个部门中工资最高的商品期货交易委员会（CFTC），其年工资中位值可以达到惊人的24.8万美元。从1990年开始，联邦雇员工资增长率就开始超过私营部门，如果加上医疗保险等福利隐性收入，如图7-3所示2018年联邦雇员总薪酬平均为135971美元，比私营部门的平均薪酬75381美元高出80%。

图2 美国联邦政府雇员和私营部门平均工资对比（2000-2018） 数据来源：美国商务部经济分析局Bureau of Economic Analysis U.S.DEPARTMENT OF COMMERCE

图3 美国联邦政府雇员和私营部门平均工资对比（2000-2018）单位（美元）

数据来源：美国商务部经济分析局Bureau of Economic Analysis U.S.DEPARTMENT OF COMMERCE

三、疫情以来美国大学生的“上岸”

在以往关于欧美青年的研究较少地关注美国大学生的就业选择中对政府的态度，大多数研究集中在大学生就业态度、技能匹配等方面。美国大学与雇主协会（NACE）对646所高校的37000多名学生进行了调查数据显示，有5.7%的学生将联邦公务员作为最理想的职业。

在2012年的调查中有29.8%的大学毕业生将政府（联邦、州和地方）列为他们的三大目标行业之一，2024年的调查中，四分之一（24.9%）的受访者将政府列为其三大目标行业，虽然这一数据有所下降，但是在学生们排名的19个行业中，政府部门仍排在第五位。这一指标下降的原因很有可能是政府削减了雇佣数量的预算。

按专业区分，政治学、环境科学和外语专业的学生更倾向于在政府就业。一项九十年代研究显示女性大学毕业生比男性低教育水平群体更有可能从事联邦公务员工作，少数族裔、退伍军人和民主党人比白人、共和党人更有可能从事联邦公务员工作。

总体来看，美国大学生进入到政府系统的比例大约在2%，27.3%的大学生计划进入私营部门中就业，而联邦政府系统内的30岁以下青年占比大约7%，联邦政府全部雇佣公务员的数量占美国全部劳动力人口的2%。

自2008年次贷危机之后，美国大学毕业生进入联邦政府工作的意愿在增加。根据大学生社交网站Handshake收集的616所美国高校的2717名学生数据发布的报告显示，2024年大学毕业生的求职申请中，约有7.4%申请了政府职位。

相比之下，2023届毕业生的这一数字为5.5%。大部分研究认为出现这种现象的原因是市场部门的就业不稳定性有增加的情况，而且政府雇员的收入和福利待遇相较私营部门更加优越。

有76%的2024届大学毕业生选择工作稳定性为选择工作的首要影响因素。换而言之，随着市场经济下行，美国大学毕业生也出现了寻求在公有部门就业寻找稳定性的趋势，这种现象类似于我国和日本曾出现的“上岸潮”，正如前文，美国联邦文官（公务员）的待遇与私有市场部门相比较在经济收入和福利待遇方面都要更好，这也构成了美国大学生追求上岸的动力。

报告中一名高校毕业生访谈认为关注联邦政府工作最主要的原因是“政府提供的福利，如强大的401k（美国的一种退休储蓄计划，允许员工将税前收入的一部分存入投资账户，并由雇主提供部分比例的缴纳金额，该计划的特点是在存入或者退休后取出养老金是可以免税。）和退休计划以及学生贷款偿还计划。

而且毕业生一直密切关注科技裁员的消息，并正在寻找能够承受经济不稳定的传统公司和行业。联邦公务员的高工资和高福利让公务员工作满意度非常高。从上世纪八十年代到九十年代，联邦公务员的工资系统让联邦公务员的工作满意度处于较高水平，而且让美国联邦的劳动力流失率低于私营市场部门的劳动力流失率，减薪是最有可能影响公务员工作满意度和效率的因素。进入二十一世纪初期，联邦公务员的工作稳定性是大学毕业生成为公务员的首要原因。

从美国的劳动力市场结构来看，美国私有部门依然是吸纳劳动力的主要部门，也是大学毕业生主要的就业目标。公务员系统虽然相对于私营就业市场有非常优越的待遇和福利，但是其就业吸纳能力相对不足，而且有大量低薪和低智力投入岗位都以外包形式投放到了市场。对于美国的大学毕业生来说，除了部分专业非常对口的高等教育群体、专家和专业技术人员、有从政意愿和政治资源的群体，在高度市场化和资本化的美国，公务员并不是一个所有人都趋之若鹜职业。但是随着经济周期下行，即使在高度市场化的美国就业体系中大学生对上岸从事公务员的意愿也会增加，这对我们理解中国社会当前出现的上岸热潮能够提供一个新的理解角度。

参考文献：

Hoogenboom A. The Pendleton Act and the Civil Service[J]. The American Historical Review， 1959， 64(2): 301.

石庆环. 论美国文官制度的三项基本原则——从1883年《彭德尔顿法》谈起[J]. 东北师大学报， 2003(3): 48-53.

Council N R， Education D of B and S S and， Education C on B and S S and， et al. Pay for Performance: Evaluating Performance Appraisal and Merit Pay[M]. Washington， D.C: National Academies Press， 1991.第15-20页.

白现军. 美国公务员绩效考核制度变革[J]. 中国人事科学， 2021(8): 12-21.

Lah T J， Perry J L. The Diffusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD Countries: A Tale of Two Paths to Reform[J]. Review of Public Personnel Administration， 2008， 28(3): 282-299.

石庆环. 美国文官群体研究[M]. 社会科学文献出版社， 2011.第281页.

郑易平， 牛霞飞. 美国文官制度的建立与改革对其政治制度稳定性的影响[J]. 国际观察， 2016(2): 100-112.

Rep. Ackerman G L [D N 7. H.R.3979 - 101st Congress (1989-1990): Federal Employees Pay Comparability Act of 1990[EB/OL]. (1990-09-21)[2025-02-16]. https://www.congress.gov/bill/101st-congress/house-bill/3979.

冯钢.科层制与领袖民主——论M.韦伯的自由民主思想[J].社会学研究，1998，(04):64-72.

What Trump’s Federal Workforce Cuts Mean for Everyday Americans | National News | U.S. News[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.usnews.com/news/national-news/articles/2025-02-06/what-trumps-federal-workforce-cuts-mean-for-everyday-americans.

Federal Workforce Statistics Sources: OPM and OMB[EB/OL]. [2025-02-16]https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R43590

General Schedule[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/.

dn. Civil Service Benefits[EB/OL]. [2025-02-17]. https://careers.state.gov/benefits/civil-service-benefits/.

Edwards C. Reforming Federal Worker Pay and Benefits[EB/OL]. Downsizing the Federal Government， 2019[2025-02-17]. https://www.downsizinggovernment.org/federal-worker-pay.

Hamilton A. Highest Paying Government Jobs: Where Federal Workers Make the Most—and Least— Money[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.barrons.com/articles/highest-paying-civilian-federal-government-jobs-8f3a385d.

Budget of the U.S. Government， Fiscal Year 2020， Analytical Perspectives，Washington: Government Printing Office， Excludes the U.S. Postal Service. 2019.

Comparing the Compensation of Federal and Private-Sector Employees， 2011 to 2015 | Congressional Budget Office[EB/OL]. (2017-04-25)[2025-02-17]. https://www.cbo.gov/publication/52637.

U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA)[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.bea.gov/.

U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA)[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.bea.gov/.

Service P for P. College Students Are Attracted to Federal Service， but Agencies Need to Capitalize on Their Interest[EB/OL]. [2025-02-16]. https://ourpublicservice.org/publications/college-students-are-attracted-to-federal-service-but-agencies-need-to-capitalize-on-their-interest/.

Lewis G B， Frank S A. Who Wants to Work for the Government?[J]. Public Administration Review， 2002， 62(4): 395-404.

The class of 2024 is applying to more government jobs， says college networking website[EB/OL]. (2024-05-13)[2025-02-17]. https://www.govexec.com/workforce/2024/05/class-2024-applying-more-government-jobs-says-college-networking-website/396518/.

Catching up with the Class of 2024[EB/OL]. [2025-02-17]. https://unique-signposts-893411.framer.app/.

The class of 2024 is applying to more government jobs， says college networking website[EB/OL]. (2024-05-13)[2025-02-17]. https://www.govexec.com/workforce/2024/05/class-2024-applying-more-government-jobs-says-college-networking-website/396518/.

Lewis G B， Frank S A. Who Wants to Work for the Government?[J]. Public Administration Review， 2002， 62(4): 395-404.

本文来自微信公众号：逆洋流的顾白鲸，作者：顾白鲸