数字税:怎么看?怎么办?
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数字税:怎么看?怎么办?

2021年05月06日 15:35:50
来源:经济观察报

(图片来源:IC Photo)

(图片来源:IC Photo)

陈永伟/文

最近一段时间,数字税开始在全球范围内纷纷落地。继去年年底,法国政府恢复对脸书、亚马逊、谷歌等大型科技企业征收数字服务税后,英国、印度也先后宣布了从今年4月1日后开征数字税。至此,全球范围内已经有46个国家宣布开始或拟开始以企业的营收和利润为基础征收数字税。从目前的信息看,各国的数字税包括数字服务税、数字预提税等多种形式,税率在1%到15%不等。

随着各国数字税的纷纷出台,关于数字税征管问题的争议也随之不断升温。围绕这一问题,各国展开了激烈的博弈。去年1月31日,OECD(经合组织)公布了BEPS(BaseErosionandProfitShifting,税基侵蚀和利润转移)包容性框架,成员国承诺将在年底就数字税框架解决方案达成共识。但由于“新冠”疫情的影响,以及美国对该方案的异议,该计划被迫推迟到了2021年。

为了向美国施压,欧盟理事会于去年7月授权各成员国从今年第一季度开始征收数字税。与此同时,欧盟释放了信号,表明单边征税并不是欧盟的优先选择,仍呼吁包括美国在内的国际伙伴继续在OECD框架内为达成共识而努力。对于欧盟抛出的橄榄枝,美国显然并不领情。去年6月,在欧盟理事会授权成员国启动数字税之前,美国率先对包括欧盟在内的多个国家和国际组织的数字税方案启动了“301调查”。拜登继任美国总统后,虽然在很多政策上采用了与特朗普政府截然不同的方案,但对于欧盟等国的数字税,拜登政府却延续了其抵制的思路,并在态度上表现得更为激烈。

在美国政府利用关税进行报复的同时,美国的公司也用自己的方式对各国进行了回应。例如,在法国宣布开征数字税后不久,亚马逊就宣布提高了其在法国业务的佣金比例,以此向法国政府宣示,要想征数字税,那么受害的将首先是其本国的用户。由此可见,目前在全球范围内,数字税已经不再是一个简单的财税问题,在相当程度上,它已经成为了一项新的贸易保护工具。

那么,数字税究竟是在怎样的背景下产生的?它的推出究竟能带来哪些好处,又会产生哪些副作用?作为一个税收问题,它又是如何成为一个国际话题,引发了各国之间的争议的?面对数字税的到来,我国又应该采取怎样的态度?

数字经济对传统税制的挑战

相比于传统的商品和服务,数字商品和服务具有很多鲜明的特征:

其一,它们具有很强的可塑性和可移动性。也就是说,它们的价值更新和功能调整可以很容易地在不同的地区,以不同的方式来进行。举例来说,如果我们生产一本实体书,那么这本书被印刷出来之后,它的形态就已经固定了。但如果这本书是以电子形式呈现的,那么只要应用某些编辑器,就可以对其进行修改。

其二,它们在生产和销售上具有十分显著的规模效应。从生产角度看,在数字化商品的整个产业链上,投入最大的就是研发环节,一旦研发完成,其产品的边际成本就是相当低的。例如,一个游戏的开发可能需要投入上亿甚至几亿的成本,但一旦这个游戏被开发出来了,挂在应用商店,多一个用户下载给游戏公司带来的成本则几乎是零。而从需求角度看,这些商品和服务的价值的体现则具有十分强的网络外部性。一个人玩的游戏没有价值,但随着玩的人数增加,游戏对于玩家的价值就会以几何级数增加。对应的,游戏本身的价值也就会水涨船高。

其三,它们的生产和销售对于数据的依赖十分强烈。和传统的商品不同,无论是前期的研发,还是后期的推广,数字商品都采用了“数据密集型”的方式。由于这个特征的存在,数据已经成为了数字商品最为重要的投入要素之一。然而,对于数字商品的卖家而言,他们却基本上不用为这些关键的要素来买单,这些数据就来自于他们的用户。例如,一个用户在使用社交网站时,他们的数据就被社交网站搜集,随后社交网站就可以利用这些数据来为其进行画像,并向其精准推荐相关商品。从这个意义上讲,用户本身其实既是数字商品的使用者,同时也是它们的供货商。

其四,它们的销售大多依赖平台模式实现。和传统的管道性企业不同,平台企业为了增加销量和利润,往往会采用交叉补贴的方式,这就让各种资金的流向变得和原来有很大不同。例如,现在大家都可以免费使用社交平台,但不付费并不意味着没有交易,恰恰相反,这里面的交易十分复杂——作为享受数字商品和服务的回报,用户把自己的数据免费提供给了平台,平台利用这些数据制作了精准的广告,广告商又为此买了单。然而,这些复杂的经济活动,却在一个笼统的“免费”外壳下被掩盖了。

其五,提供数字商品和服务的企业逐渐产生了垄断的趋势。由于数字商品和服务的提供者大多采用了平台模式,因此其本身就有一种趋于垄断的动力。事实上,现在在全球范围内,大部分的数字商品和服务交易都是被以GAFA(Google、Apple、Facebook、Amazon)为代表的平台巨头所把持的。

由于数字商品和服务具有以上鲜明的特点,因此在传统经济条件下发展起来的税收就很难与之适应了。

我们知道,在税收的设计过程中,人们通常会参考一些原则。像“中立性”(即税收应该对各产业平等)、“效率性”(即税制设计应该最小化税收成本)、“确定性和简化性”(即税制的设计应该简易透明,让征收和缴付都得以便利),以及“公平性”(即更多收入应该多缴税)等,都是各国在设计税收制度时最为关注的原则。在传统条件下,人们已经摸索出了一些规则可以比较好地兼顾以上这些原则。

加拿大女王大学的阿瑟·库克菲尔德(ArthurJ.Cockfield)教授曾经在一篇论文中总结了传统税收制度的三个规则:一是强调税收征收的地域性,不同的地区设计不同的税收;二是强调根据经济活动的类别来设置不同的税收;三是在税收的目标上,更强调实物,对无形物则相对忽视。由于在传统经济条件下,商品和服务多是有形的,而且对于地理的依赖十分强烈,类别也十分清楚,因此从总体上看,这几个规则已经能够很好地照顾到人们所追求的几个原则性目标。

然而,在数字经济时代,以上这些规则的弊端就逐渐暴露了出来。一方面,数字商品的可塑性和可移动性就对强调地域性和经济活动类别的规则提出了挑战。试想,如果我们直接购买某一件工艺品,那么它当然是属于商品。但是,如果我们从网上邀请设计师给我们设计一个工艺品,并用数字拷贝的形式提供给我们,然后我们再找人用3D打印把工艺品打印出来。那么,最后形成的这个工艺品,究竟应该被视为是一个商品,还是应该被视为是一个设计服务,或者有多大比例应该被视为商品,多大比例被视为是服务,就成了问题。而它的生产地究竟应该在哪儿,也有了争议。在这种情况下,要简单套用传统经济下发展起来的税收规则就变得不那么容易了。另一方面,由于数字商品和服务多是无形的,因此在更为重视实物的传统税收框架下,很多经济活动将会很难被课税。一个重要的例子是,平台企业免费使用了用户的数据,这相当于以低价的手法获得了原料,但类似的活动并不能在税收上得到对应的表现。

随着传统的税收设计规则在数字经济时代越来越变得捉襟见肘,如果不对税制进行对应的修改,则不仅人们追求的税收原则难以得到落实,还会衍生出很多经济和社会问题。

首先就是BEPS,也就是所谓的“税基侵蚀与利润转移”(BaseErosionandProfitShifting)问题。顾名思义,这指的就是从事跨国经营的企业利用国际税收规则的差异和监管漏洞,人为地把利润从高税率的地区转移到低税率的地区,从而实现最大可能的避税。从国家的角度看,这是对其税基的一个重大侵蚀。OECD曾经做过一个估计,在全球范围内,每年大约有4%到10%的企业所得税会因跨境逃税而流失,由此造成的税收损失总量约在1000亿美元到2400亿美元之间。

由于数字化商品和服务具有前面所说到的特点,因此它们越来越成为了BEPS问题的重要来源。在现实中,像谷歌、亚马逊、脸书、苹果这样的大型科技企业都会根据各国的税收制度差异仔细地调整自己的产业链布局,从而可以规避相当大的一部分税收。目前,美国的互联网用户只占全世界的11%,但其数字经济的体量则占到了全世界的37%,这固然有美国自身力量强大的因素,但大型数字企业通过利润转移来避税,从而让自己获得超速发展可能也是造成这一现象的一个重要原因。

其次是数字经济部门和实体经济部门的税收负担差异。在相当程度上,这个问题是由BEPS问题衍生出来的。通过对产业链地域布局的调整,数字部门的企业往往可以把自己面临的实际税率压缩到一个很低的程度。而相比之下,实体经济部门,例如制造业厂商在调整产业链布局时面临的约束则会更多,难度也会更大,因而它们通过这一方法来规避税收的能力也就较弱。欧盟委员会曾经公布过一个数据:在欧洲,传统企业需要缴纳的有效税率约为23%,而对比之下,大型科技企业所面临的有效税率则仅为9.5%。显然,这种税收负担上的巨大差别有违税收中立,难言公平。不仅如此,它还会在经济上诱导更多原本从事实体经济活动的企业转而从事数字经济,从而造成数字经济单方面过剩,整个经济体就可能出现“脱实向虚”、“产业空心化”等问题。

再次是财富分配的恶化。相比于传统的经济形式,数字经济本身在增长速度方面就比较快。仅此一项特点,就会导致其获取的财富份额在国民经济中的比重不断提高。因此,为了保证数字经济和传统经济的平衡发展,本就应该让两者的税负持平,或者让数字部门负担略高一些的税负。而在现在这种数字部门税率低于传统部门的情形之下,数字经济和传统经济的发展差距就不仅不会缩小,反而会不断地增大。显然,这会加大财富在不同部门之间分配的不平衡。

最后是平台的垄断化。如前所述,相比于传统的经济组织形式,平台模式本身就具有更强的扩张性。如果在对于平台的主要业务——数字商品和服务上,进一步给予事实上的优惠,那么这种扩张的倾向性就会更加明显。由此会产生两个方面的效应:一方面,它会大幅提升平台企业本身的效率;但另一方面,它也可能对竞争产生排挤,对于消费者福利造成损害。这里需要指出的是,由于世界上的大多数国家并没有属于自己的大型科技企业,因此它们并不能从第一种效应中获益,但却都需要为第二种效应买单。

关于数字税的争议

正是考虑到了传统的税收框架在数字经济条件下很难适用,因而数字税的构思才得以横空出世。在数字税的支持者看来,前面我们所指出的很多问题都可以通过数字税的征收来解决或者部分解决:

首先,数字税的开征将有助于解决BEPS问题。我们知道,BEPS问题之所以会存在,从本质上是由于传统税制下对于地域性强调的一个结果。在多数国家原有的税收制度中,只有当企业在本国社会常设机构时,国家才能对这个企业进行征税。这种传统规则使得很多产生实际经济活动的国家和地区都不能对这些活动进行征税。例如,脸书在世界上的大多数国家都有业务,但仅在少数几个国家设立了常设机构,因此在传统的原则之下,大多数国家都无法对脸书进行征税。面对这种情况,如果开征数字税,根据相关经济活动的发生地点和规模来征收税收,则可以在相当程度上遏制BEPS问题的产生。

其次,数字税的开征有利于拉平数字部门和传统部门在税负上的差异。通过前面的讨论,我们已经知道,很多数字企业都利用了传统税制的不足而规避税收。而数字税的开征将在相当程度上能够补上这个漏洞,扭转部门之间税率不平衡的现象。对应的,由于税率差别所导致的“脱实向虚”、“产业空心化”等问题也就可以得到一定的遏制。

再次,数字税的开征可以对信息的使用提供一定的补偿,并在一定条件下起到调节财富分配的作用。数字企业对于用户的信息进行免费的使用,是其高利润的一个重要来源,也是导致财富向这些企业的所有者集中的一个重要原因。然而在现有的税制下,人们很难对这一现象进行调节。而一旦数字税开征,这个问题就可以得到比较好的缓解。

最后,数字税对于平台企业,尤其是跨国平台的垄断也可以起到一定的遏制作用。这个效应在欧洲等没有大型数字企业的国家和地区体现的是尤其明显。

不过,也有一些人对于数字税的开征提出了质疑。和数字税的支持者一样,他们也列出了很多反对数字税的理由:

首先,由于数字企业事实上具有很强的税收转嫁能力,因此数字税的征收不能达到对企业课税的目标,只会对消费者造成损害。学过微观经济学的朋友大多知道这样一个结论:如果政府要征收一笔从量税,那么不管这笔税收原来是针对企业开征的,还是针对消费者开征的,最后税负在企业与消费者之间的分摊比例只取决于供给曲线和需求曲线之间的弹性对比。如果消费者的需求是没有弹性的,那么即使是针对企业的税收,最后也会落到消费者头上。对于一般的税收,尽管结论没有这么精致,但大致上也差不多。由于在现实中,消费者对于很多数字商品和服务(例如社交软件)的需求弹性非常小,因此如果开征数字税,这些税收就很可能落到他们身上。法国的一项研究表明,如果对大型平台企业开征数字税,55%的税负会由消费者承担,40%的税收会被使用平台的企业承担,仅有5%的税负会落到原来的征税目标——大型平台企业身上。

其次,数字税可能造成不必要征税、重复征税,从而违反税收中立原则。从目前各国推出的方案来看,不少国家的数字税是针对交易活动征收的,有相应的活动就要征税。在一些人看来,这一方面会造成不必要的征税,例如用户免费提供数据,免费使用服务,其实是一种“以物易物”,以此来作为征税依据的理论并不充分;另一方面,由于数字企业已经缴纳了所得税等其他税收,因此再要求其对于交易缴税,似乎就有重复纳税之嫌了。

再次,数字税的开征也增大了征税和合规成本。相比于传统的税收,数字税的征缴难度显然要高得多,由此会产生极为巨大的成本。显然,这并不符合税收的效率原则。

当然,相对于以上理由,反对数字税的一个更重要理由是其对于数字经济的发展以及国际竞争力的损害——当然,持有这一观点的,主要是以美国为代表的数字经济实力雄厚的国家。对于这样的国家来讲,数字经济和数字贸易是其国际竞争力的一个重要来源。本国的数字经济发展越好,其国际竞争力就越强。因此,如果别国对其开征数字税,就意味着对其竞争优势进行直接的打击,这显然会对其国家利益造成比较大的伤害。事实上,正是由于这个原因,才导致了美国在数字税问题上采取了和欧洲截然相反的态度,甚至不惜以“301调查”以及报复性关税的方式来对别国的数字税进行回击。

中国应该如何应对数字税

当前中国已经是仅次于美国的世界第二大数字经济国家。在国内,一大批数字经济企业获得了蓬勃的发展,但与此同时,数字经济与传统经济之间的矛盾也凸显了出来;在国际上,一批具有相当竞争力的中国数字经济企业已经积极参与到了国际竞争当中,但同时也遭遇到了某些国家的关税或其他政策壁垒。在这样的背景下,加强对各国数字税实践的研究,并考虑制定并适时推出中国自己的数字税,已经成为了当务之急。

在对他国的数字税进行研究的同时,我们除了应当关注其作为税收政策的一般效应,评估其是否可以解决数字经济兴起后产生的问题,是否有助于税收的基本原则得到实现外,还应该重点评估这些政策对于中国企业的国际竞争带来的影响。作为数字经济大国,中国已经有了相当数量的数字商品和服务出口,因此各国的数字税显然会对中国企业的国际竞争产生影响。这些影响究竟有多大?我们首先应该做到心中有数,才能进一步地对于某些国家利用这一新型贸易壁垒的做法进行反制。除此之外,我们还应该评估数字税对于我国产生的一些其他影响。例如,一些国家提出了以IP地址来观察经济活动的范围,借以作为征税依据的方案。这样的征税方式是否会对我国用户的隐私、国家安全产生影响,这些都要研究清楚。

在对于中国数字税的设计上,则应该采取更为审慎的态度。对于几个重要问题,一定要处理好:

第一,要对数字税的征收路径做好规划。中国的数字税到底怎么征,是以新的独立税收的形式,还是在旧有的税制基础上进行修改?这个问题必须要想明白。在研究的过程中,应当对税收的基本原则进行兼顾,既不能对该收的税漏收,也不能为了征税而把税制弄得过于复杂,从而让税制变得没有效率。

第二,要对数字经济和传统经济的发展做好平衡。在数字税的背后,一个十分重要的问题是如何看待数字经济在未来的作用。从现在的趋势看,数字经济在未来一段时间内的作用可能会越来越重要,其对于经济增长,以及国际竞争力的贡献将会越来越大。因此,在设计数字税的过程中,除了要考虑与传统经济部门之间的平衡外,也应该适度考虑对于数字经济的鼓励。尤其是对于数字经济部门的创新和研发活动,可以考虑以税收优惠的形式来予以鼓励。

第三,要考虑好数字税对于中国国际竞争力的影响,要积极参与国际多边税收的制定谈判。从目前国际上的实践看,虽然在名义上,多数国家的数字税都是针对所有数字经济企业的,但由于大多数国家都没有自己的大型科技企业,因此事实上这些国家的数字税在更大程度上就成为了针对他国数字商品和贸易的新型贸易壁垒。正是基于这一特点,一些国家可以没有顾及地把数字税的税率体到一个很高的水平。显然,相比于这些国家,中国有着很多的不同。由于中国本身就有很多大型的数字企业,它们对数字商品的出口很多,而相比之下,以GAFA为代表的外国数字企业在中国的业务份额则相对较小。在这种背景下,如果简单效防某些国家的做法,制定一个很高的数字税率,那么就很可能对我国的国际竞争力产生负面影响。

当然,在涉及国际竞争的时候,考虑到国与国之间的税收协调一定是十分必要的。考虑到这点,中国在设计数字税的时候,不仅应该考虑本国的情况,还应该积极参与到与其他国家的谈判中去,争取在与他国的谈判博弈中,为我国数字经济的发展争取到一个更好的国际环境。